Những cải cách to lớn và sâu sắc nhiều khi chỉ bắt đầu bằng những “sửa đổi nho nhỏ”. Kiến nghị sửa đổi quy định của bổ ngân sách là một ví dụ sự hạn chế về thời gian, đội ngũ chuyên gia và công nghệ quyết định, Quốc hội đang phải ủy quyền cho Ủy ban thường vụ Quốc hội thực hiện nhiệm vụ này. Đến lượt mình, Ủy ban thường vụ Quốc hội cũng mới chỉ làm được việc phê chuẩn dự kiến phân bổ ngân sách do Chính phủ trình là chính. Đây là cách quyết định dựa vào lòng tin đối với Bộ tài chính và với sự băn khoăn trong lòng. Lênin đã dạy rằng: “Thà ít hơn mà tốt hơn”. Quốc hội chỉ cần phân bổ ngân sách Trung ương mà phân bổ cho thực

Hiến pháp năm 1992 về quyền phân điển hình. Khoản 4 Điều 84 của Hiến pháp năm 1992 được Ủy ban sửa đổi một số điều của Hiến pháp đề nghị chỉ sửa duy nhất hai chữ: thay việc Quốc hội quyết định “phân bổ ngân sách nhà nước” bằng “phân bổ ngân sách Trung ương” Đằng sau sự “sửa đổi nho nhỏ” này thật sự là một cuộc cách mạng với những hệ quả hết sức to lớn.

Trước hết, nội dung thực tế của sửa đổi này là gì? Là việc Quốc hội sẽ chỉ phân bổ ngân sách cho các cơ quan Trung ương và các khoản bổ trợ cả gói từ ngân sách Trung ương cho các địa phương; cơ quan dân cử ở các địa phương sẽ tự phân bổ ngân sách cho địa phương mình và các khoản bổ trợ cả gói cho cấp dưới. Đây thực chất là một sự phân chia quyền lực tài chính cho các địa phương.

Cách làm này có vẻ như hạn chế quyền phân bổ ngân sách của Quốc hội. Tuy nhiên, từ trước đến nay, Quốc hội chưa bao giờ thực thi một cách thực chất quyền phân bổ ngân sách của mình. Với đa số các đại biểu Quốc hội hoạt động kiêm nhiệm, chất thì vẫn hơn.

Cơ chế tập trung, quan liêu, bao cấp bị chúng ta lên án đã từ lâu. Thế nhưng, nội dung cốt lõi của cơ chế này - sự tập trung về quyền lực tài chính vào Trung ương, vẫn tồn tại cho đến ngày hôm nay. Kiến nghị sửa đổi Hiến pháp về việc Quốc hội chỉ phân bổ ngân sách Trung ương sẽ là bước đột phá có ý nghĩa nhất trong quá trình khắc phục cơ chế nói trên. Thực chất, chúng ta có thể so sánh bước đột phá này với “Khoán 10” hoặc sự xóa bỏ độc quyền về kinh doanh lương thực. Những biến đổi mang tính chất hệ quả sẽ vô cùng lớn lao. Dưới đây là những biến đổi tích cực dễ nhận thấy nhất:

Tiền cũng giống như nước hễ cứ chuyển từ nơi này qua nơi khác là nó đọng lại mỗi nơi một ít và rò rỉ ra bên ngoài. Nước chảy qua kẽ tay; tiền rơi rụng qua cơ chế xin-cho. Thượng sách mà không ít địa phương sử dụng trong quá trình chạy dự án xin tiền Trung ương là “lấy mỡ nó, rán nó”. Hậu quả là một tỉ lệ lớn

“mỡ” của Trung ương bị “rán” ngay trên đường từ địa phương đến Hà Nội và từ Hà Nội trở về. Đây là một sự lãng phí rất lớn cả về tiền bạc lẫn thời gian, công sức.

Thế nhưng, sự lãng phí do đầu tư không đúng nhu cầu, có lẽ, còn lớn hơn. Theo tục ngữ Nga, “Người no không hiểu được lòng kẻ đói”. Một thực tế hiển nhiên là Trung ương không thể hiểu thấu đáo các nhu cầu của địa phương bằng bản thân các địa phương. Vì vậy “chuyện thường ngày (xảy ra) ở huyện” là: cái cần thiết đầu tư nhất chưa chắc đã thuyết phục được Trung ương; cái Trung ương quan tâm đầu tư chưa chắc đã là cái cần thiết nhất. Một địa phương cần xây nhà trạm xá có khi chỉ xin được tiền để xây nhà văn hóa. Và cái nhà văn hóa không thật cần thiết đó nhất định sẽ được xây dựng. Đơn giản chỉ là vì Trung ương cho tiền. Cho dù khi xây dựng xong, phần lớn thời gian nhà văn hóa sẽ bị bỏ không. Nếu địa phương được quyền quyết định việc phân bổ ngân sách, nhà trạm xá rất cần cho dân kia nhất định sẽ được xây dựng. Việc chi tiêu ngân sách vì thế sẽ rất thiết thực và đúng thứ tự ưu tiên.

Trong mọi thứ quyền lực, “quyền lực của túi tiền (power of purse)” thường to lớn và thực chất hơn cả. “Mạnh vì gạo, bạo vì tiền”. Không có “quyền lực của túi tiền”, hệ thống HĐND khó lòng trở thành các cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương thật sự. Việc Trung ương phân bổ ngân sách cho địa phương (thực chất là áp đặt cho địa phương phải thu, chi như thế nào) đã làm cho hoạt động của HĐND trong lĩnh vực ngân sách trở nên hình thức. Bằng việc không phân bổ ngân sách cho các địa phương, Quốc hội sẽ không “lấn sân” ngân sách của HĐND nữa. HĐND sẽ phải vươn lên để quyết định việc phân bổ ngân sách địa phương một cách thực chất.

Cổ nhân thường nói: “Thời thế tạo ra anh hùng”. Khi mọi thứ đều do cấp trên quyết định, kỹ năng thuyết phục, xử lý quan hệ, có lẽ, mới thật sự là thứ có giá. Tính chủ động, sáng tạo dễ trở thành những phẩm chất lỗi mùa. Đơn giản là cơ chế tập trung, bao cấp về tài chính không để lại khoảng trống đáng kể nào cho việc phát huy các phẩm chất nói trên. Sự phân quyền về ngân sách mà Ủy ban dự thảo sửa đổi một số điều của Hiến pháp đưa ra thực sự sẽ tạo ra “thời thế” mới cho chính quyền địa phương. Tính chủ động, sáng tạo sẽ được phát huy như một hệ quả tất yếu của quyền tự quyết.

Cơ chế xin-cho trong quá trình phân bổ ngân sách hiện nay là miếng đất màu mỡ làm phát sinh tiêu cực và tham nhũng. Để được phân bổ ngân sách, phê duyệt các dự án, không ít các địa phương đã tìm cách “bôi trơn” bộ máy công quyền ở Trung ương bằng phong bì và quà cáp (Thường vì bộ máy này vận hành khá uể oải trước các yêu cầu của địa phương). Việc “bôi trơn” này de dọa làm băng hoại hệ thống các cơ quan công quyền. Trong thói quen hối lộ và nhận hối lộ tiềm ẩn những hiểm họa khôn lường cho đất nước ta. Xóa bỏ cơ chế xin-cho đồng nghĩa với xóa bỏ nhu cầu “bôi trơn”.

Tóm lại, những lợi ích mà sự phân cấp về ngân sách đưa lại sẽ rất to lớn. Tuy nhiên, mọi tấm huân chương đều có mặt trái của nó. Sự phân cấp về ngân sách cũng không phải là trường hợp ngoại lệ. Dưới đây là một số thách thức dễ nhận thấy nhất của cải cách Hiến pháp này.

Một là, hệ thống HĐND các cấp có thể chưa đủ năng lực để quyết định việc phân bổ ngân sách và giám sát việc thực hiện ngân sách. Có quyền phân bổ ngân sách là một việc, có năng lực phân bổ ngân sách lại là một việc hoàn toàn khác. Chúng ta ai cũng có quyền trở thành giáo sư, nhưng không phải ai cũng có năng lực để làm điều đó. Do năng lực chưa được phát triển, những quyết định của các HĐND trong việc phân bổ ngân sách có thể sẽ còn hình thức và kém hiệu quả hơn so với cách làm hiện nay. Rõ ràng, phân quyền phải luôn luôn đi đôi với việc nâng cao năng lực của chính quyền địa phương. Xuống nước trước, tập bơi sau là một việc làm nguy hiểm.

Hai là, tham nhũng và lạm quyền có thể được khắc phục ở Trung ương, nhưng bùng phát ở địa phương. Việc phân chia quyền lực tài chính cho các địa phương trong khi hệ thống cơ quan quyết định và giám sát (HĐND) chưa được củng cố, cơ chế dân chủ chưa được phát huy, sẽ để lại những khoảng trống quyền lực khổng lồ. Quyền lực này có thể bị một nhóm quan chức, thậm chí một dòng họ thao túng. Sự tham nhũng và lạm quyền trong trường hợp nói trên có thể còn ghê gớm hơn.

Tóm lại, những thách thức mà phân cấp tài chính đặt ra là hết sức to lớn. Tuy nhiên, mỗi chính sách bao giờ cũng có hai mặt của nó. Sự anh minh của chúng ta nằm ở khả năng lựa chọn phương án tối ưu. Để khẳng định điều này, xin được kết thúc bài viết này bằng lời của cựu Chủ tịch Quốc hội, cựu Chủ tịch Ủy ban sửa đổi một số điều của Hiến pháp Nguyễn Văn An: “Mọi phương án đều có hai mặt: mặt tốt và mặt xấu. Ta chọn cái ít xấu hơn".