Đồng tiền liền khúc ruột. Đây là lời dặn dò anh minh mà cha ông để lại liên quan đến chuyện tiền nong. Ngày xưa, tiền thường được làm bằng đồng có hình tròn đục lỗ ở giữa. Các đồng tiền được xâu lại với nhau thành chuỗi như những chiếc dồi chó và lận vào lưng quần để cất giữ. Đúng là không thể phân biệt đâu là tiền, đâu là ruột (và... một vài thứ khác). Tuy nhiên, đồng tiền liền khúc ruột là điều rất khó thực hiện đối với tiền ngân sách. Đơn giản là vì các chủ thể có quyền tiêu tiền không có “ruột”, không có mối quan hệ “mồ hôi, nước mắt” với đồng tiền ngân sách. Để khắc phục tình trạng “nước lã, tiền chùa” này,
nhiều thiết chế đã được lập ra, trong đó có kiểm toán.
Cũng giống như OTK, ISO..., kiểm toán là thứ do người nước ngoài nghĩ ra. Ở xứ người, nó được hiểu là sự kiểm tra sổ sách, chứng từ liên quan đến việc chi tiêu tài chính. Nghĩa là chuyện tiêu tiền xảy ra trước, việc kiểm toán tiến hành sau. Kiểm toán được thực hiện nhằm hai mục đích: một là, xem việc chi tiêu có hợp pháp không; hai là, xem việc chi tiêu có hiệu quả không. Trên cơ sở đó, hình thành nên hai loại hình kiểm toán là kiểm toán tài chính (financial audit) và kiểm toán hoạt động (performance audit). Vấn đề đặt ra là kiểm toán cần cho ai?
Hiện nay, ngân sách còn được nhiều người gọi là tiền của Nhà nước. Cũng giống như việc khẳng định Mặt trời quay xung quanh Trái đất, đây là một sự nhầm lẫn. Trong chế độ quân chủ, ngân sách là tiền của vua. Trong chế độ dân chủ, ngân sách là tiền của dân. Ngày nay, ở rất nhiều nước, tiền ngân sách còn được gọi là tiền thuế. Cách gọi giản dị này cho thấy tiền ngân sách được lấy từ đâu ra và ai là chủ nhân đích thực của chúng. Ở ta, khả năng làm hiển thị mối quan hệ giữa những người dân với các nguồn thu của ngân sách còn rất hạn chế. Đây là một khiếm khuyết hơn là một ưu điểm. Tuy nhiên, trong bất cứ trường hợp nào, nhân dân vẫn là chủ nhân đích thực của tiền ngân sách. Thậm chí, Nhà nước cũng chỉ là “của dân” và “do dân” mà thôi.
Nếu ngân sách là tiền của dân, thì kiểm toán việc chi tiêu ngân sách, trước hết, là cần cho dân. Dân là tất cả chúng ta. Mặc dù, trong chúng ta, không ít người có hiểu biết về việc chi tiêu ngân sách, đa số sẽ phải trông cậy vào sự giám sát của cơ quan đại diện cho mình. Ở nước ta, cơ quan này gọi là Quốc hội. Như vậy, kiểm toán, thứ hai, là cần cho Quốc hội.
Thực ra, quản lý tiền nong nói chung và tiền ngân sách nói riêng là rất khó khăn. Cách làm hợp lý nhất là áp dụng nguyên tắc: những người có quyền quyết định việc tiêu tiền thì không có quyền tiêu tiền; những người có quyền tiêu tiền thì không có quyền quyết định. Những người có quyền quyết định thì có quyền giám sát; những người có quyền tiêu tiền thì phải chịu sự giám sát. Trong mối quan hệ này, kiểm toán thuộc về cơ quan có quyền giám sát việc tiêu tiền là điều hợp với lẽ tự nhiên vậy. Thế thì ở ta ai có quyền quyết định và ai có quyền tiêu tiền? Có lẽ, Quốc hội có quyền quyết định và Chính phủ có quyền tiêu tiền.
Từ những lý lẽ nêu trên, Kiểm toán Nhà nước nên thuộc Quốc hội hay Chính phủ chắc đã khá rõ. Tuy nhiên, “mọi lý thuyết đều là màu xám”- bạn chớ nên tin vào các lập luận. Hãy tin vào kết quả biểu quyết của các vị đại biểu Quốc hội.
Ngoài ra, cho dù cơ quan Kiểm toán đặt ở đâu, “Bụt hiện lên bảo” là điều ít có khả năng xảy ra. Kiểm toán là hàng ngoại nhập. Nó chỉ phát huy tác dụng trong một môi trường văn hóa chính trị và pháp lý nhất định. Hình thành môi trường đó là phần khó hơn của một nền quản trị quốc gia hiện đại.