Trong tiếng Việt hiện đại, “làm luật” là từ có hai nghĩa. Những người đương thời dùng nó vừa để chỉ hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật, vừa để chỉ hành vi mãi lộ (một kiểu vi phạm pháp luật). Tương quan giữa hai loại “làm luật” nói trên thật tế nhị: loại này có hiệu lực thì loại kia chỉ là thứ “Bụt chùa nhà”. “Bụt chùa nhà” ai cũng vái, nhưng ai cũng biết là không thiêng.

Mãi lộ là điều không thể chấp nhận. Thế nhưng, nó đang là một thứ luật được tuân thủ nghiêm ngặt. (Phải chăng, vì thế mà hành vi mãi lộ được gọi là “làm luật”?) Mỗi khi việc “làm luật” trên các xa lộ có hiệu lực, các quy phạm pháp luật thực định về việc nghiêm cấm hành vi hối lộ và nhận hối lộ, về việc nghiêm cấm xe chở quá tải, quá khổ trở thành những mệnh lệnh không thiêng.

Đâu là nguyên nhân của tình trạng trớ trêu này? Trước hết, xin thử phân tích về việc “làm luật” trên các xa lộ. Có vẻ như đang tồn tại tất cả các yếu tố để việc “làm luật” này có hiệu lực. Dưới đây, là những yếu tố cơ bản nhất.

Một là, sự tồn tại của môi trường xã hội tương ứng. Chính sách tiền lương cho đội ngũ công chức nói chung và lực lượng cảnh sát giao thông nói riêng còn có nhiều bất cập. Khi lương

không nuôi được những người cảnh sát và gia đình họ, thì buộc lòng họ phải tìm cách bổ sung thu nhập. Cách dễ làm nhất là sử dụng quyền năng của mình - tức là “làm luật”. Và khi đã “làm luật”, nền tảng đạo đức cần thiết không còn để thực thi công vụ. “Trót vì tay đã nhúng chàm - Dại rồi còn biết khôn làm sao đây?”

Pháp luật về đấu thầu dịch vụ vận tải hoặc không đầy đủ, hoặc không phù hợp. Nếu giá cả được coi là yếu tố duy nhất để chọn thầu, thì sau khi thắng thầu, muốn có lãi, bất cứ lái xe nào cũng phải chở quá tải. (Trong khi đó, pháp luật về đấu thầu của các nước bao giờ cũng coi trọng các yếu tố kỹ thuật hơn: kỹ thuật thường chiếm đến 90% số điểm; giá cả chỉ chiếm 10%. Tiết kiệm phí vận tải theo cách làm của ta hiện nay là một kiểu ăn lạm vào kinh phí xây dựng và bảo dưỡng đường mà thôi. Đây là tình trạng tay phải không biết tay trái làm gì. Nó sẽ còn tiếp diễn dài dài khi chi phí xã hội không được xem xét trong quá trình ban hành chính sách và pháp luật). Với lưu lượng xe tải hiện nay, đang có hằng hà sa số những vi phạm pháp luật giao thông di chuyển trên đường. Và cảnh sát giao thông có thể “làm luật” bất cứ xe nào. Các công ty vận tải coi chi phí “làm luật” là một phần tất yếu của đầu vào. Còn có lãi, họ còn tiếp tục chở quá tải và hối lộ cảnh sát giao thông.

Hai là, quy phạm của việc “làm luật” trên xa lộ tuy bất thành văn, nhưng rất mạch lạc và súc tích: “khi lái xe có vi phạm thì phải hối lộ, nếu không sẽ vừa bị phạt tiền nhiều hơn và vừa bị phiền nhiễu”. Bất kỳ sinh viên năm thứ nhất nào của trường luật cũng sẽ chỉ ra một cách khá dễ dàng ở đây cả ba phần cấu thành

mà một quy phạm pháp luật bắt buộc phải có:

1. Sự kiện pháp lý: “khi lái xe có vi phạm”;

2. Hành vi bị điều chỉnh: “phải hối lộ”;

3. Chế tài: “vừa bị phạt tiền nhiều hơn và vừa bị phiền nhiễu”.

Về mặt kỹ thuật pháp lý, các quy phạm của pháp luật thực định ít khi đạt được cách thể hiện chặt chẽ và sáng tỏ như thế. Điều dễ nhận thấy là chúng thường được thiết kế hoặc thiếu sự kiện pháp lý, hoặc thiếu cả sự kiện pháp lý lẫn chế tài. Trong trường hợp này, sự sáng tạo pháp luật chưa xảy ra, cùng lắm, chúng ta chỉ có được sự ghi nhận chính sách mà thôi. Thực ra, chính sách là một chuyện, dịch chính sách thành pháp luật lại là một chuyện khác.

Ba là, đối tượng bị điều chỉnh biết rất rõ về quy phạm. Bằng cách truyền miệng, cánh lái xe được thông tin một cách rất đầy đủ về thứ “luật” này. Họ thậm chí còn biết chính xác ở trạm kiểm tra nào phải đưa bao nhiêu tiền mới xong. Đây là điều chúng ta không thể nói được về hệ thống pháp luật thực định. Tình trạng chung là cả đối tượng bị điều chỉnh, lẫn quan chức chịu trách nhiệm bảo đảm việc thực thi đều nắm luật khá lơ mơ.

Bốn là, bộ máy có khả năng áp đặt việc thi hành. Với các trạm gác (kể cả trạm cân xe) được đặt ra ở dọc mỗi con đường quốc lộ, không một lái xe nào có thể qua mặt những người “làm luật” được. Đây là khả năng áp dụng chế tài mà đa số các quy phạm của pháp luật thực định chưa bao giờ có được.

Trở lại với việc làm luật chính thống. Chúng ta đã có nhiều cố gắng để đổi mới và nâng cao hiệu quả của hoạt động lập pháp. Số lượng các văn bản quy phạm pháp luật được ban hành đã nhiều hơn, chất lượng soạn thảo cũng đã được cải thiện một bước. Tuy nhiên, hiệu lực thi hành của pháp luật thực định vẫn chưa cao. Phải chăng, để khắc phục tình trạng này, cả bốn yếu tố đã biến mãi lộ thành một thứ “luật” có hiệu lực thực tế là điều cần được quan tâm xem xét khi ban hành các văn bản quy phạm pháp luật?